«Единое окно» определяется как механизм, позволяющий сторонам, участвующим в торговых и транспортных операциях, представлять стандартизированную информацию и документы с использованием единого пропускного канала в целях выполнения регулирующих требований, касающихся импорта, экспорта и транзита»
РЕКОМЕНДАЦИЯ ЕЭК ООН № 33
Динамичное развитие рынка авиационных перевозок обуславливается, прежде всего, тем, что перевозки авиационным транспортом осуществляются в достаточно короткие сроки и с наименьшим количеством усилий. Именно поэтому авиационный транспорт незаменим, когда необходимо срочно отправить груз в любую точку земного шара. В особенности, когда это касается перевозки скоропортящихся грузов для сохранения их качества.
Регулирование деятельности авиационного транспорта, в особенности при международных перевозках грузов, включает в себя три составляющие — многостороннее регулирование, двустороннее регулирование и национальное регулирование. Многостороннее регулирование обеспечивается международными конвенциями, такими как Чикагская конвенция, Варшавская система международных конвенций и Монреальская конвенция.
Для обеспечения надежного, безопасного и эффективного функционирования авиационного транспорта, в процессе регулирования принимают участие такие международные организации, как Международная ассоциация авиационного транспорта Организации объединенных наций — ICAO и неправительственная некоммерческая международная ассоциация авиационного транспорта — IATA. Регулирование этими организациями осуществляется путем внедрения разработанных современных стандартов рекомендованных практик по вопросам организации и обеспечения безопасности а также резолюций по вопросам технологий организации, учета, взаиморасчетов и электронного документооборота при оформлении перевозки грузов, а также путем издания методических пособий и инструкций.
Особенностью функционирования авиационного транспорта является также и то, что авиация, как никакой другой транспорт, тяготеет к участию в перевозке, как правило, еще одного вида транспорта, как правило, автомобильного. Таким образом, перевозки авиационным транспортом являются составляющей мультимодальных перевозок, а в случае международных перевозок они являются смешанными перевозками, а в целом при международных перевозках грузов эти перевозки становятся смешанными мультимодальными перевозками грузов.
Структура нормативно-правовой базы регулирования деятельности авиационного транспорта
В документе ICAO Doc 9626 под регулированием понимается выдача официального указания по созданию и поддержанию желаемой степени порядка.
Регулирование включает структуру регулирования, т.е. участвующие организации или других лиц и нормативно-правовую базу (такую, как лицензии, правила и соглашения).
Регулирование также предполагает содержание регулирования, включающее конкретные регулируемые объекты, такие, как в случае применимости к авиационному транспорту, доступ к рынку, ценообразование и провозная емкость.
В установившейся практике регулирование в области международного воздушного транспорта, как уже говорилось, имеет три отчетливых направления — национальное, двустороннее и многостороннее.
Национальным регулированием в области воздушного транспорта является регулирование, применяемое государством на своей территории при осуществлении своего суверенитета над этой территорией и расположенным над ней воздушным пространством.
Таким образом, национальное регулирование распространяется как на внутренние, так и международные авиаперевозки, а также на национальных и иностранных авиаперевозчиков. При национальном регулировании международных воздушных перевозок должны учитываться международные обязательства государства в соответствии с его двусторонними и многосторонними соглашениями и договоренностями, а также приниматься во внимание действия и интересы других государств.
Руководство в процессе национального регулирования воздушных перевозок выделяет три основных компонента:
— законодательный процесс — разработка законов, политики, правил и положений;
— лицензирование — предоставление разрешений, введение ограничений, отказ в выдаче или отзыв разрешений на осуществление воздушных перевозок на постоянной или долгосрочной основе;
— специальный разрешительный процесс — предоставление разрешений, введение ограничений, отказ в выдаче или отзыв разрешений на индивидуальные тарифы, рейсы и т.п.
В структуре национального регулирования международного воздушного транспорта выделяются следующие компоненты:
— организационный компонент, в который входят государственная организация или организации, действующие в качестве государственного органа управления воздушным транспортом, а также некоторые другие неавиационные государственные органы, действия которых затрагивают международный воздушный транспорт;
— правовой компонент, включающий соответствующие национальные законы, правила и положения, судебные и административные решения, лицензии и/или разрешения и заявленную политику, а также соответствующие международные соглашения, стороной которых является данное государство.
При экономическом регулировании международного воздушного транспорта в качестве компонентов правительственного регулирования грузовые авиаперевозки обычно рассматриваются в отношении доступа к рынку, тарифам, емкости, нерегулярных перевозок и т.д.
Большинство правительств традиционно рассматривают авиагруз как часть пассажирских перевозок, так как большая часть национальных авиакомпаний осуществляет перевозку грузов в составе своих регулярных перевозок. Только относительно небольшое количество авиакомпаний осуществляет чисто грузовые перевозки.
Двустороннее регулирование определяется как регулирование, осуществляемое совместно двумя сторонами, в большинстве случаев обычно двумя государствами, хотя одной из сторон или обеими сторонами могут также быть группа государств, надгосударственная структура (например, сообщество или другое объединение государств, выступающее в качестве единого органа в рамках полномочий, предоставленных ему государствами-участниками), региональный государственный орган или даже две авиакомпании (например, при определении объемов перевозок или цен).
Целью двустороннего регулирования в области международного воздушного транспорта обычно является заключение, реализация или продление определенных межправительственных соглашений или договоренностей по воздушному сообщению между территориями этих двух сторон.
Структура двустороннего регулирования международного воздушного транспорта представляет собой большой и постоянно возрастающий объем документов, каждый из которых составляет договор, соглашение или договоренность между двумя государствами и таким образом является частью международного права. В противоположность национальному и многостороннему регулированию двустороннее регулирование не предусматривает каких-либо постоянных учреждений или организаций.
Многостороннее регулирование в руководстве определяется как регулирование, осуществляемое совместно тремя или более государствами в рамках международной организации и/или многостороннего договора или соглашения или в качестве отдельного вида деятельности, и может в широком толковании включать соответствующие процессы и структуры регулирования, их результаты и продукты в письменной форме, такие как договоры или другие соглашения, резолюции, решения, директивы или нормативные документы, а также комментарии, заключения, указания и дискуссионный материал многонациональных органов, как межправительственных, так и неправительственных.
Задача многостороннего регулирования в области воздушного транспорта сводится в большинстве случаев к заключению, внедрению или пролонгации общих договоренностей, политики, соглашений или правил регулирования по вопросам, представляющим интерес для различных сторон.
Структура многостороннего регулирования состоит из организационной части, которую составляют многочисленные межправительственные и неправительственные организации, такие как Всемирная организация торговли ООН (ВТО), Международная ассоциация авиационного транспорта ООН — ICAO, неправительственная Международная ассоциация авиационного транспорта — IATA, Федерация национальных ассоциаций экспедиторов — FIATA, комиссии и комитеты по авиационному транспорту Европейского Союза и другие организации и ассоциации, построенные по территориальному принципу в том или ином регионе земного шара, или по функциональному принципу.
Кроме того, структура многостороннего регулирования состоит из правовой части, реализованной в различных многосторонних договорах и аналогичных инструментах, а также в обязательных и необязательных резолюциях, рекомендациях и решениях международных организаций.
Основу многостороннего регулирования в международных договорах в авиационном транспорте составляют Варшавская система международных соглашений и Монреальская конвенция 1999 г., Конвенция о международной гражданской авиации 1944 г. (принятая 7.12.1944 г. в г. Чикаго и имеющая название — Чикагская конвенция).
Что касается резолюций, рекомендаций и решений международных организаций, то в качестве таковых являются стандарты рекомендованной практики ICAO, резолюции IATA, стандартизированные формы накладных FIATA и другие.
Структура национальной нормативно-правовой базы гражданской авиации Украины по организации авиационных перевозок грузов
Деятельность гражданской авиации Украины по организации авиационных перевозок грузов базируется на системе межгосударственных соглашений с участием Украины, государственных нормативно-правовых актах Украины, стандартах и рекомендуемой практике ICAO, материалах Европейского комитета по гражданской авиации (ЕКГА), решениях и резолюциях негосударственных учреждений, таких как IATA и FIATA.
Согласно устоявшейся международной практике нормативно-правовую базу Украины составляют законодательные акты — Конституция Украины, кодексы Украины, законы Украины и международные соглашения Украины. К национальным нормативно-правовым актам относятся постановления ВР, указы Президента Украины, постановления и распоряжения КМУ, приказы отраслевых министерств и ведомств. К национальным нормативно-техническим документам относятся национальные (ДСТУ) и межгосударственные (ГОСТ) стандарты, действующие в Украине.
Необходимо отметить, что на сегодняшний день действуют нормативно-правовые акты бывшего СССР, Государственные стандарты СССР (ГОСТ), Авиационные правила бывшего СССР и другие нормативные документы. Их постепенно отменяют, заменяя соответствующими национальными документами.
Деятельность авиационного транспорта Украины, в частности, регулируется Воздушным кодексом Украины, Законом Украины "О транспорте" и др. законодательными актами. Закон Украины "О транспорте" рассматривает авиационный транспорт в совокупности единой транспортной системы Украины. Закон также регулирует вопросы взаимодействия различных видов транспорта и координации деятельности всех видов транспорта.
В Воздушном кодексе Украины определены практические вопросы работы авиационного транспорта в Украине.
Государственным регулированием в авиационном транспорте занимается Государственная авиационная служба (Госавиаслужба) Украины. Госавиаслужба Украины, согласно "Положению о Государственной авиационной службе (Госавиаслужба) Украины", утвержденному постановлением КМУ от 8.10.2014 г. № 520, является центральным органом исполнительной власти, деятельность которого направляется и координируется КМУ через министра инфраструктуры, который реализует государственную политику в сфере гражданской авиации и использования воздушного пространства Украины и является уполномоченным органом по вопросам гражданской авиации.
Госавиаслужба Украины в своей деятельности руководствуется Конституцией и законами Украины, указами Президента Украины и постановлениями Верховной Рады Украины, принятыми в соответствии с Конституцией и законами Украины, актами Кабинета Министров Украины, другими актами законодательства.
Основными задачами Госавиаслужбы Украины являются:
1) реализация государственной политики в сфере гражданской авиации и использования воздушного пространства Украины;
2) внесение предложений министру инфраструктуры по обеспечению формирования государственной политики в сфере гражданской авиации и использования воздушного пространства Украины;
3) организация использования воздушного пространства Украины;
4) осуществление государственного контроля и надзора за безопасностью гражданской авиации, надзора за обеспечением аэронавигационного обслуживания.
Деятельность субъектов предпринимательской деятельности, занимающихся перевозкой грузов авиационным транспортом, в частности, регулируется также такими законодательными актами, как Хозяйственный кодекс Украины от 16.01.2003 г. № 436-IV "Глава 32. Правовое регулирование перевозки грузов", в которой рассматривается правовое регулирование коммерческой перевозки грузов.
Перевозки опасных грузов регулируются Законом Украины "О перевозке опасных грузов".
Перевозки грузов авиационным транспортом в Украине регулируются Правилами перевозки грузов авиационным транспортом, утвержденными приказами Государственной службы Украины по надзору за обеспечением безопасности авиации (Госавиаслужба), от 14.03.2006 г. № 186 и от 2.11.2005 г. № 822.
Необходимо также отметить, что, готовясь к вхождению в Европейский Союз, Украина взяла на себя обязательства по имплементации около 400 нормативных актов Европейского Союза в части технического регулирования.
В связи с этим необходимо будет внести ряд дополнений и изменений в Воздушный кодекс Украины, утвержденный Законом Украины от 11.08.2013 г. № 3393-VI. Следует обратить внимание на то, что в таких странах, как, например, Республика Болгария и Республика Казахстан, законодательство за последнее время претерпело изменения, в частности приняты "Закон о гражданском воздухоплавании" в Болгарии и Закон "Об использовании воздушного пространства Республики Казахстан и деятельности авиации" в Казахстане.
Таким образом, анализ задач, стоящих перед регуляторными органами, научными и проектными организациями, занимающимися разработкой законодательно-нормативной базы, обеспечивающей деятельность гражданского авиационного транспорта, требует выработки нового подхода к организации этих работ. Во-первых, необходимо придать им статус научно-исследовательских и опытно-конструкторских; во-вторых, обеспечить эти работы финансированием.
В случае наличия нескольких проектов работы проводить на конкурсной основе с привлечением широкой общественности для оценки их результатов.
Необходимо стимулировать издание методической литературы по заказам министерств и ведомств, на что также необходимо выделять финансирование.
Обобщая все вышесказанное, структуру национальной нормативно-правовой базы гражданской авиации Украины по авиационным перевозкам грузов можно представить в общем виде, как это сделано на рис. 1. Структура национальной нормативно-правовой базы гражданской авиации Украины по перевозке грузов.
ЯЦЕНКО Виктор, первый заместитель главы
Общественного совета при Госавиаслужбе Украины